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淺談國際航空保安公約體系

時間:2018.12.24 來源:北京保安公司·小編

  摘 要:《北京公約》等打擊和懲治危害國際航空安全犯罪行為公約的相繼出臺,延伸和擴大了航空犯罪的范圍。公約中的一系列新規定及對懲處不循規和擾亂性行為的重新聚焦,對維護國際航空安全和秩序具有一定的積極意義。盡管如此,針對民用航空的犯罪案件仍與日俱增,國際航空保安公約體系的懲治范疇仍有待完善。相比之下,我國航空保安立法滯后、數量龐雜、缺乏體系化,無法滿足當前嚴峻的航空保安形勢。我國應汲取國際航空保安公約體系的創新,適時制定航空保安單行法,將恐怖主義活動與不循規旅客行為分別予以整合,以便于實踐操作與執行。

  一、背景、現狀及問題
  隨著現代高科技的迅速發展,交通運輸業逐步趨于多元化、便捷化和國際化。其中作為大交通運輸體系重要組成部分的航空運輸,因其快捷、安全、舒適的優勢,已成為全球人員和貨物流通最主要的方式。但近年來,如2014年馬航MH370空難和MH17空難、2015年俄羅斯科加雷姆航空公司7K926空難等災難性事故頻發,非法干擾飛行安全的航空刑事案件不勝枚舉。為切實保障航空旅客權益、促進航空運輸業有序發展,嚴峻的航空安全形勢對規范航空器犯罪的國際公約提出了更高要求。
  國際民航組織(ICAO)自20世紀50年代起,開始研究制定用于懲處航空器犯罪的國際公約,先后主持和制定了1963年《關于在航空器內犯罪和其他某些行為的公約》(簡稱《東京公約》)、1970年《關于制止非法劫持航空器的公約》(簡稱《海牙公約》)、1988年《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(簡稱《蒙特利爾公約》)、1991年《關于注標塑性炸藥以便探測的公約》等公約。
  其中,1963年9月14日,由ICAO主持通過的《東京公約》是全球航空史上生效的第一部航空保安公約和反恐怖公約。該公約從法律層面上對規制危害民用航空安全行為予以首度規定,對保護民用航空安全秩序和發展國際航空安保法理論做出了貢獻。就公約的懲治范疇(第1條第1款)而言,①雖看似涵蓋面廣,為各國實施保護行為提供了充分的法理依據,但細細看來,其內容不免有顯空乏和簡略——適用范圍極為寬泛,缺乏明確性和具體性,不具可操作性。而之后的《海牙公約》、《蒙特利爾公約》等均對其進行了修訂,如《蒙特利爾公約》第1條填補性地列舉了5種犯罪行為,將“犯罪”范疇精細化和類型化。然而,其完整性仍顯不足,內容仍有欠缺,以至于本應懲處的行為人未被追究刑事責任,如此,無法充分對恐怖分子施以震懾,無法提升航空安全。
  迫于航空保安嚴峻形勢的壓力,國際民航組織于2010年和2014年分別出臺了《制止與國際民用航空有關的非法行為的公約》(簡稱《北京公約》)、《制止非法劫持航空器公約的補充議定書》(簡稱《北京議定書》)和《修訂〈關于在航空器上犯罪和犯有某些其他行為的公約〉的議定書》(簡稱《蒙特利爾議定書》),使以《東京公約》為基石的國際航空保安法有了進一步的發展.譬如,在罪名方面,《北京公約》對“犯罪”外延進行了細致擴充并新增了多種新型犯罪;《北京議定書》第1條明確了“劫機”的含義,同時設置了犯罪手段及犯罪形態;《蒙特利爾議定書》在一定程度上擴大了適用范圍,將關注點更多地從反恐領域轉移到對機組成員合法權益的保護以及旅客行為的規制上。公約和議定書中確立的新規則對打擊恐怖主義的囂張氣焰、應對和威懾層出不窮的不循規旅客事件具有重要作用。然而,在肯定其積極作用的同時,通過對公約和議定書的深層探究和解析可知:《北京公約》中如“無刑事責任能力人刑責承擔”等學理上的細節問題并未得到重視;《蒙特利爾議定書》雖將注意力重新轉回到遏制機上不循規和擾亂行為上,但卻沒有對航空安保員和機長權力設限。這些不足令人擔憂恐怖主義威脅能否有效消除,不循規旅客事件能否有效遏制,旅客及機組人員的合法權益能否得到切實保護。
  藉此,筆者以文意解釋等方法對現代國際航空保安公約的法律內涵和適用情況進行探討,并嘗試提出相關建議,以更好地規制影響正常航空活動的非法干擾行為,促進民航業健康有序地發展。

  二、國際航空保安立法懲治范疇的新發展和新動向
 《北京公約》、《北京議定書》和《蒙特利爾議定書》等作為航空保安領域國際統一立法的重要成果,為航空安全提供了有力的法律保障,更為各國司法行政機關對航空刑事案件的處罰提供了法律依據。
  (一)《北京公約》和《北京議定書》懲治范疇的發展脈絡
  2010年9月10日,在北京舉行的“ICAO國際航空保安公約外交大會”上,60多個授權國代表簽署了具有更強法律效力的國際航空保安公約—— 《北京公約》和《北京議定書》。該公約是國際民航史上首度以中國城市命名的、經談判磋商最終產生的、以有效保護旅客生命和財產安全為規則導向的國際多邊條約。它們成為國際反恐公約體系中的重要組成部分,彌補了航空保安公約體系存留的空白和不足。
  1.新增犯罪罪種
 《北京公約》在一系列公約和議定書的基礎上,在第1條中又對犯罪罪種進行了擴充。其中,第1款第6項至第9項,第2款第1項和第2項擴展了“犯罪”的含義,新增如下新型犯罪:(1)以航空器作為武器攻擊地面目標;(2)從使用中的航空器內釋放或排放、對一使用中的航空器或在一使用中的航空器內使用任何生化武器、核武器或爆炸性、放射性或其他類似危險物質犯罪;(3)運輸、導致或便利在航空器上運輸任何生化武器、核武器或爆炸性、放射性材料;(4)運輸、導致或便利運輸用于核爆炸活動或未按與國際原子能機構的保障監督協定置于保障監督措施下的任何其他核活動的原材料、特種裂變材料或為其專門設計配制的設備或材料;(5)未經合法授權的用于核活動目的的對前者有重大輔助作用的設備、材料、軟件或相關技術;(6)當情況顯示做出的威脅可信時,非法或故意地威脅實施上述罪行;(7)在民航機場對他人實施暴力行為;(8)毀壞或嚴重損壞機場設施或非使用中的航空器。一旦行為人實施的上述行為造成或威脅造成死亡、嚴重身體傷害、危及航空安全和秩序以及嚴重破壞財產或環境等重大后果,該行為便構成犯罪行為。
  與《北京公約》呼應,《北京議定書》第1條明確界定了“劫機”的含義:“任何人如果以武力或以武力威脅、或以脅迫、或以任何其他恐嚇方式,或以任何技術手段,非法和故意地劫持或控制使用中的航空器!痹撟h定書對犯罪手段和犯罪形態等關鍵問題予以規定,較之原《東京公約》的規定,①將主體從“航空器內某人”擴大到“任何人”、犯罪構成要件在原有基礎上增補了“脅迫或其他恐嚇方式”以及“任何技術手段”兩種、罪過形式上增加了“犯罪故意”,并明確劫持航空器行為在國際法下是一項犯罪,使法律規范和劃分依據更加具體、更具適用性。

  《北京公約》和《北京議定書》對航空犯罪罪種以及劫機等問題的創新規定,具有重要意義
  (1)公約和議定書在《東京公約》等國際航空保安原有立法的基礎上落實和細化了各項危害民用航空的犯罪,為國際航空保安立法的發展與完善奠定了堅實的基礎!侗本┕s》所調整的范圍基本涵蓋了針對民用航空的非法行為,并將排放使用生化武器和核武器、濫用民用航空器作為武器、“自殺式攻擊”等新型犯罪納入懲治范疇。而“劫機”這一恐怖主義犯罪給世界各國人民的生命財產造成了嚴重損失,給公眾帶來了巨大恐慌,《北京議定書》對此也進行了全面和詳細的規定。二者通過修訂和增補公約條文,完善法律構架,加大對犯罪行為尤其是恐怖主義犯罪的打擊力度,威懾從事恐怖活動的組織和個人,對保護旅客乃至公眾人身財產權益具有一定的價值,是國際民航業安全發展的需求,有利于維護社會穩定和國家安全。
  (2)新增對破壞環境行為的規制,是公約的一大亮點。當前,環境污染問題日益突出,全球極端天氣肆虐,霧霾橫行,嚴重制約了人類社會的可持續發展。環境保護已成為人類命運共同體的核心,此舉順應國際潮流,保護了人類的生存環境,適應了不斷發展的環境法益需求?梢,公約既有對《東京公約》和《蒙特利爾公約》既存規則的保留與繼承,又有在此基礎上可圈可點的發展與創新。
  2.加強對犯罪預備行為的懲治
  根據《蒙特利爾公約》第1條第2款的規定,①“企圖”實施的犯罪未遂行為也受公約約束!侗本┕s》在繼承和延續《蒙特利爾公約》上述發展的同時,使其懲罰范圍進一步擴大。其第1條第3款規定,在顯示威脅可信的情況下,任何人若威脅實施第1款前8項(第5項除外)和第2款中的罪行,或非法和故意使任何人收到這種威脅,便構成犯罪。第4款規定,任何人若企圖實施第1條第1款、第2款中所列的任何罪行,便構成犯罪。這兩款“錦上添花”的規定對保護旅客和航空公司的權益具有積極意義,極具前瞻性。因為在正常航班運行過程中,行為人有所“意圖”將可能帶來因飛機延誤、緊急迫降等臨時措施所導致的經濟損失和因恐慌而造成的惡劣影響,而突發的“威脅”更為嚴重。因此,條約對犯罪預備行為的懲治,有利于保障人權。
  3.明確規定共犯、包庇犯和團伙性犯罪
  1971年《蒙特利爾公約》僅有對“同犯”的規定,而《北京公約》沿用了此款規定,并增加對“組織或指揮他人實施犯罪”、“團伙犯罪”和“包庇犯罪”的規定。從條約最新規定,我們不難看出:
  (1)公約完善了對共同犯罪的規定,加大了打擊恐怖分子和恐怖組織的力度。關于共同犯罪人的認定標準,學界莫衷一是,至今未形成統一標準,如德國“共犯從屬性說”、意大利“多主體構成要件說”、我國“共犯二重性說”……上述這些國家都在各自發展過程中分別以自己的方式解決了共同犯罪人的認定問題。那么,公約第1條第4款第2項所規定的“組織或指揮他人實施公約所列之罪行”,是否可視為對“共同犯罪”規定的增補?對此,1939年,德國學者威爾澤爾創造性地提出:“在間接正犯的情況下,只有以利用他人行為來實現自己犯罪目的的‘犯罪事實支配者’才是實現犯罪的人!雹诖藢W說已成為刑法學界區分正犯與共犯的主導性理論。③顯然,“組織和指揮他人犯罪”具有以下特點:第一,具備犯罪事實支配的主觀意圖;第二,組織者對實行者存在現實的支配和制約;第三,受支配實施的行為構成犯罪,值得處罰。該特征符合間接正犯的構成要件。藉此,筆者認為,公約第1條第4款第2項實屬“共犯”的規定。當今世界范圍內的恐怖主義犯罪,都傾向于以一種共同犯罪的形式表現出來,具有極其嚴重的社會危害性。公約嚴懲危害國際航空安全的共同犯罪行為,可有效地防范和打擊危及國際社會穩定和主權國家安全的恐怖主義行為。
  (2)公約第5款規定的“團伙犯罪”,其措辭實質上將共同犯罪的規定與個人的刑事責任規定結合起來,強調個人刑事責任的承擔,是國際刑法中個人責任主義原則價值取向的體現。
  (3)將“包庇罪”納入“犯罪”范圍,實際上擴大了懲處的罪行范圍。自“9·11”事件之后,諸如“劫機”、“自殺式攻擊”等恐怖主義行為屢次發生,嚴重危及主權國家和民用航空安全,航空保安活動被納入到人類反恐怖主義體系之中。如此規定有利于打擊恐怖主義犯罪,遏制恐怖活動的嚴重態勢,凸顯了國際立法人本化發展理念。
  (4)對處于完全刑事責任能力和完全無刑事責任能力之間的一個狀態,各國刑法均予以限定,謂之減輕刑事責任能力。①例如,超出完全無責任能力年限的未成年人、因精神狀況和生理功能缺陷等原因致使辨認或控制行為能力減弱的人。這類人尚未喪失辨認和控制能力,其實施的犯罪行為如若造成極其嚴重和惡劣的后果,如恐怖主義活動,因其具有明顯危險性,應承擔從輕或減輕的刑事責任。這與公約的規定相吻合。

  (二)相關航空保安公約存在的問題
  1.具體概念缺乏明確性,結構設定不合理!侗本┕s》第1條在其涵義上未明確危害民用航空的恐怖主義犯罪與不循規旅客行為,結構上未將兩者分類列舉和歸納,具有模糊性。在實踐中,如果對飛行中的航空器內的人員實施暴力行為的主體是恐怖分子,法院是否會以“暴力危及飛行安全罪”抑或“劫持航空器罪”未遂對其起訴?條文的模糊性使非法干擾行為的屬性難以判定,這可能導致公約的具體適用和實施會因國別或地域不同而存有差異,訴訟中可能會產生同一被告在不同國家或地區承擔罪名和適用刑罰不同的情況,不利于保障被告人的合法權益,有損公約統一實施的效果。2002年,國際民航組織秘書處“不循規旅客研究組”針對不循規旅客事件的攀升發布了《關于處理不循規/有破壞性行為的旅客的法律指導材料》,其中明確闡釋了“不循規或擾亂性乘客”的含義。②筆者認為,以該法律指導材料為鑒,厘清兩者含義并將公約調整的罪行按種類和性質分別劃清實為必要。
  2.盡管劫持、炸毀航空器等傳統航空犯罪已得到較為完善的法律規制,但是由于現代科學技術和傳播手段的日新月異,新型犯罪手段層出不窮。對此,國際民航組織于2002年發布的《關于涵蓋新的和正在出現的對民用航空的威脅的法律措施的研究》提出并歸納了7種新型犯罪方式:一是濫用民用航空器作為武器的攻擊;二是在空中和地面的自殺式攻擊;三是使用便攜式防空系統進行的攻擊;四是使用無線電發射器或其他手段的電子攻擊;五是以計算機為基礎干擾航空器運行的攻擊;六是實施或威脅實施針對航空公眾的化學和生物攻擊;七是濫用核材料或其他放射性材料進行的攻擊。③這些犯罪手段基本上涵蓋了目前國際上新近出現或可能出現的對民用航空的威脅形式,具有前沿性!侗本┕s》雖對第1點、第2點、第6點、第7點有所體現,但在具體規定中仍存不少遺漏和模糊的地方。
  以“網絡犯罪”為例,隨著計算機網絡技術的興起,網絡犯罪已成為威脅航空安全的一大隱患。據外媒體報道:目前,黑客、網絡犯罪分子或其他“恐怖分子”除了利用計算機網絡竊取航空和用戶資料,甚至能通過篡改航空系統、封鎖或改變航空通信,妨害公共安全,其危害性不可小覷。為此,以打擊網絡犯罪為主的新的網絡安全協議,已由包括國際民用航空組織在內的5個航空組織共同簽署。①作為航空保安領域的一個新問題,網絡犯罪嚴重危及國際社會和旅客人身權益,不容忽視。作為國際航空保安立法的新發展,《北京公約》應將利用計算機實施的網絡犯罪的防治之策予以規定,以防范這一威脅。
  除“網絡犯罪”外,“使用便攜式防空導彈擊落航空器”、②“干擾民用航空無線電專用頻率”也未納入《北京公約》的懲治范疇,但作為近年來“新興”犯罪行為,因其易操作、攻擊精準等優勢已為恐怖分子所“青睞”,已嚴重威脅到民航飛行安全,對此,國際社會亟需通過完善立法施以必要規制。
  3.《北京公約》和《北京議定書》將關注點更多集中到諸如“劫機”等恐怖組織計劃實施的危害民用航空安全犯罪上,對不循規旅客事件缺乏應有的重視。
  4.對機組人員不循規行為的規制存在漏洞。2004年國航CA4344航班發生空中保安李濤毆打乘客事件;2012年巴西TAM航空公司的一架班機從烏拉圭飛往巴西圣保羅途中發生疑似乘務員毆打機長事件;2015年菲律賓宿務太平洋航空公司5J52航班發生客艙乘務員涉嫌盜竊事件……從上述事件中我們不難看出,由機組人員所實施的擾亂良好航空秩序、威脅飛行安全的違法行為也不在少數。針對這一現象,國際民航組織重新研究并提出“不循規/擾亂性個人”這一新概念,將不遵守航空器上規則的機組人員所實施的擾亂性行為與旅客不循規行為“合二為一”。④但筆者認為,機組人員與旅客實施的不循規行為,除了應考慮行為主體的身份地位外(機組人員尤其是機長作為航空公司工作人員,更應以維護航空秩序和安全為己任),其主觀惡性、實施手段及方式、危害程度和社會影響均不一致,理應區別對待。例如,在實踐中,乘務員在被旅客辱罵毆打后激憤實施暴力行為致人重傷,雖然危及機上秩序和人員安全,但其主觀方面不同于單純的暴力行為,此時,不能一概簡單地采取“暴力危及飛行安全罪”定罪量刑。因此,宜將“不循規旅客行為”與“機組人員不循規和擾亂性行為”分別規定在國際航空保安法當中!侗本┕s》和《北京議定書》在“機組人員不循規與擾亂性行為”方面存在不足,有待進一步豐富和完善。
  5.按照傳統刑法理論,“共同犯罪的主體,必須是兩個以上達到刑事責任年齡、具有刑事責任能力的人或者單位”,這是共同犯罪的構成要件之一。⑤即完全無刑事責任能力者不能成為犯罪主體,①其實施的行為不應被追究刑事責任。公約不存在對未成年人和精神病人的特殊規定。完全無刑事責任能力人,身心發育尚未成熟導致其辨別是非能力匱乏,更無論對法律的了解。因此,應以側重教育的方式對其進行引導,有針對性地防止再次危害社會。另外,因思想觀念存在差異,各國對負刑事責任的年齡劃分也不盡相同,這勢必會出現同一未成年人實施的同一罪行,適用不同國家法律“刑罰孰輕孰重”的現象。對此,各國需以“以人為本”的價值理念繼續進行磋商,以期達成共識。

  (三)《蒙特利爾議定書》的創新及評價
  近年來,旅客在飛機上鬧事的丑劇屢見不鮮,產生不良社會影響。若對此類擾亂性行為不加約束,勢必嚴重破壞良好的航空秩序,損害各國航空業的健康發展。2014年4月4日《蒙特利爾議定書》的出臺,②重申了對有礙航空秩序和飛行安全的不循規旅客行為的規制。其中,議定書第10條規定:“鼓勵各締約國應采取必要措施,對在航空器上犯有《東京公約》第1條第1款所指罪行或行為的人啟動適當刑事、行政或任何其他形式的程序,特別是:(1)對機組成員實施人身攻擊或威脅實施此種攻擊;(2)拒絕遵守機長或以機長名義為保護航空器或機上人員或財產安全目的發出的合法指令!
  前一規定突出和強調了對機組成員人身權利的保護,遵循了“平等保護”、“法治保護”等現代國際人權法的重要原則,是國際法人本化思潮日益發展的結果,對建構有序穩定的民航業具有一定的推動作用。后一規定是對《東京公約》條文文本的增補,③在實踐中產生了比《東京公約》適用范圍更為寬泛的情況。公約對機長公權力的賦予,是防范機長“不作為”不得已而為之的舉措,有利于確保航行安全,維護機上全體人員的共同利益。但不可忽視的是,機長在航空器運行過程中行使治安權力的大小、范圍和方式等問題也值得探究,否則在實踐中有可能產生“濫用職權”的現象,如南航CZ6800航班機長逐客事件和東航集體返航門事件。
  總之,《蒙特利爾議定書》強制性地擴大了管轄的范圍,強化了各國對“不循規行為”的遏制,降低了危害民航安全事件的發生率。該議定書支持以國際協作方式促進航空器內良好秩序和紀律的維持與恢復。④
  三、我國航空保安法律體系有關懲治范疇的規定及完善
近年來,恐怖主義活動猖獗,國內外航空保安形勢嚴峻。為切實維護民航安全,防范危及航空安全行為的發生,維護社會秩序,我國陸續批準加入《東京公約》、《海牙公約》、《蒙特利爾公約》、《北京公約》、《北京議定書》和《蒙特利爾議定書》等旨在制止和減少破壞航空安全和非法干擾行為的系列國際公約。為積極履行國際義務,我國結合國情,以相關公約為藍本,已相繼制定了具有中國特色的航空保安法律法規。
  (四)我國航空保安法律體系的現狀與成就
  1979年全國人大制定的《刑法》雖然是一部刑事方面的綜合性立法,但也可視作航空保安立法領域的“開山之石”。1996年施行并于2015年修正的《民用航空法》與時俱進地調整了民用航空活動所產生的各類法律關系。其中,該法第15章“法律責任”較為統一和集中地規范了非法干擾行為,是我國航空保安立法的奠基之作,極大地維護了我國的領空主權和民用航空權利。另外,2006年實施并于2012年修正的《治安管理處罰法》也納入了航空保安法的部分內容,該法主要涉及對不循規旅客干擾性行為的懲治,對保障公共安全、維系社會秩序以及保護公民合法權益具有一定作用。
  1.對恐怖主義活動的立法
  《刑法》第116條和第119條規定了“破壞航空器罪”,該犯罪行為足以使航空器發生傾覆和毀壞危險,應加以預防和懲處。第117條確定了“破壞交通設施罪”,即破壞機場或進行其他破壞活動并足以使航空器發生傾覆和毀壞危險的罪行!缎谭ā返121條和《民用航空法》第191條賦予我國對“劫持航空器”這一以暴力、脅迫或者其他方式劫持航空器的嚴重犯罪行為行使刑事管轄權的權力。另外,2011年通過的《刑法修正案(八)》第7條規定,從事危害國家犯罪和恐怖活動犯罪的犯罪分子,于任何時候再犯都以累犯論處。此外,《刑法》中還有對“放火罪”、“決水罪”、“爆炸罪”、“投放毒害性、放射性、傳染病病原體等危險物質罪”、“以危險方法危害公共安全罪”(2001年《刑法修正案(三)》對原第114條和第115條進行了修訂)、“組織、領導、參加、資助恐怖組織罪”(第120條)、“破壞計算機信息系統罪”(第286條)、“擾亂無線電管理秩序罪”(第288條)的規定,這些規定均可作為對民用航空領域恐怖主義犯罪處罰的依據。在航空業飛速發展的今天,我國通過制定和修改本國法,加大對恐怖主義的懲治力度,以落實公約義務和維持航空安全有序,其進步意義不言而喻。
  (1)增設新罪名,罪種規定多樣化。為了應對和震懾愈演愈烈的恐怖主義活動態勢,我國積極修訂三大航空保安立法,新增規定了許多危害國際航空的恐怖主義罪行。如2001年通過的《刑法修正案(三)》增加了“資助恐怖活動罪”,為加大打擊和有效處置劫機”等恐怖主義活動提供了法律依據。此外,我國還與國際航空保安領域最新的立法工作和研究成果接軌,將投放放射性、傳染病病原體等生化危險物質的行為認定為犯罪行為,并對以計算機網絡或無線電對民用航空實施非法干擾這種新型犯罪作了規定。②新罪名的合理增設,航空保安法適用范圍的延伸擴大,依法懲治和打擊了通過航空器實施恐怖主義的犯罪行為,彰顯了我國反對一切形式的恐怖主義的決心和力度,同時有利于我國應對多樣的恐怖襲擊,以免因法律漏洞而在實踐中束手無策,因而具有一定的前瞻性、先進性及現代性。
  (2)我國將“犯罪預備”、“犯罪未遂”和“共同犯罪”一并納入航空保安立法的懲治范圍,擴大了刑事管轄權。第一,對預備犯罪和未遂犯罪的懲處。2015年8月29日通過的《刑法修正案(九)》第7條對犯罪預備作出具體規定,明確“為實施恐怖活動準備兇器、危險物品或者其他工具”、“組織恐怖活動培訓或者積極參加恐怖活動培訓”以及“為實施恐怖活動與境外恐怖活動組織或者人員聯絡”等為實施恐怖活動而進行的策劃準備行為均應定罪處罰,彰顯我國對恐怖主義潛在威脅的重視。相比之下,犯罪未遂雖未被航空保安法明文規定,但依據《民用航空法》第193條,隱匿托運和攜帶炸藥、雷管、槍支子彈、管制刀具或其他危險品乘坐民用航空器的,應依法追究刑事責任。通過對該條文的探析,結合《刑法》第23條有關“犯罪未遂”的規定可知:一是攜帶危險品上機行為,具備犯罪的主觀故意;二是已經著手實行犯罪,卻由于犯罪分子意志以外的原因尚未實施引爆炸藥和劫機等危害行為,均屬于該條適用范圍。因此,第193條是對飛行中未遂暴力犯罪的懲治性規定。我國航空保安立法確定對航空犯罪中“未遂犯罪”和“預備犯罪”采取強制措施,順應了《蒙特利爾公約》體現的立法趨勢,與《北京公約》的先進性相契合。通過擴大管轄權,在實踐中人民法院可根據案情靈活運用法律規定,處罰存在犯罪意圖并實施犯罪的犯罪分子,從而更好地解決民用航空安保問題。
  第二,對共同犯罪的懲處!睹裼煤娇辗ā返195條使用“唆使”措辭,①從立法上對教唆犯做出了懲處規定。2001年《刑法修正案(三)》中強化對恐怖主義活動組織者和領導者的打擊,適度提高量刑起點,將刑罰增至“十年以上有期徒刑或無期徒刑”。另外,修正案新增“資助恐怖活動罪”,將為實施恐怖活動的組織或個人提供物質資金或其他幫助行為作為一項全新的獨立犯罪確立下來,這是“幫助犯”入刑的體現。上述法律法規是立法機關出于對共犯主觀惡性、社會危害程度以及加大打擊航空犯罪力度等方面的綜合考量,充分體現了《蒙特利爾公約》、《北京公約》等國際航空保安公約對我國航空保安立法的影響。如前文所述,《蒙特利爾公約》和《北京公約》的優勢是由淺入深地明確規定共犯也應承擔刑事責任。如此,在擴大刑事管轄權,強化打擊航空領域日益增長的恐怖主義活動的同時,也切實履行了國際條約的義務,維持了航空領域的安全秩序。
  2.對不循規旅客的規制立法
  根據《刑法》第123條和《民用航空法》第192條的規定,“暴力危及飛行安全罪”,即對飛行中的航空器上的人員使用暴力,危及飛行安全的罪行應當承擔刑事責任。同時,《刑法》第291條強調“投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、傳染病病原體等物質,或者編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息,或者明知是編造的恐怖信息而故意傳播”造成嚴重后果或嚴重擾亂社會秩序的行為,均應被追究刑事責任。第263條規定“在公共交通工具上以暴力、脅迫或者其他方式搶劫財物的應以搶劫罪加重處罰!雹谶@是對不循規旅客的規制措施!吨伟补芾硖幜P法》中,行為人故意傳遞虛假情報(第196條)、盜竊或故意損毀、移動使用中的航行設施(第197條)以及聚眾擾亂民用機場秩序(第198條),其違法行為危及飛行安全、擾亂正常飛行秩序或使公私財產遭受重大損失的,均應依刑法追究刑責,尚不夠刑事處罰的,應給予治安管理處罰。①另外,《治安管理處罰法》確立了對情節較輕的、損害航空安全的違法行為的處罰方式。其第23條第2至第4款分別對“擾亂機場秩序的行為”、“擾亂機上秩序的行為”和“非法攔截或強登航空器的行為”作出了規定。根據第34條,盜竊、毀壞、擅自移動使用中的航空設施或強行進入航空器駕駛艙,以及在飛行途中使用禁止使用的器具和工具而不聽勸阻的行為,均應受到懲處。
  隨著世界航空運輸市場的發展,大量旅客選擇飛機作為出行工具,但個人素質參差不齊!俺丝蜕瞄_艙門”、“空中乘務員被乘客毆打”、“中國多名游客大鬧曼谷機場”等事件比比皆是。不循規乘客的擾亂行為雖不至構成嚴重犯罪,但對航空秩序和安全百害而無一利,亟需立法規制。我國《刑法》、《民用航空法》和《治安管理處罰法》三大法律從重到輕地將“危及飛行安全的行為”、“機上人身傷害的暴力行為”以及“擾亂飛機或民用機場秩序的行為”詳細囊括在內,大致勾勒出不循規旅客的幾種違法情形,對司法機關行使管轄權具有一定的指導意義。
  另外,《刑法》第25條、第26條(結伙斗毆、硬拿硬要或任意毀損和占用公共財物或其他尋釁滋事行為)、第44條(在公共場合故意裸露身體)和第64條(偷開航空器)也是對不循規旅客的管制措施。就第25條而言,在飛行途中實施散布謠言、投放虛假危險物質、揚言炸機等干擾行為,勢必引起旅客慌亂,擾亂機上秩序,危及航空安全。機長緊急情勢下臨時采取的迫降等措施也會造成航空公司的經濟和聲譽受損,不利于航空事業的發展。第26條(飛機上的尋釁滋事行為),如乘客打架斗毆,可能會致使飛機返航,造成航空資源浪費和旅客權益受損。第44條和第64條雖然并非傳統的不循規旅客行為,但是就前者而言,因飛行中的航空器構成了一個臨時的、獨立的密閉空間,這一空間內集聚了乘客和全體機組人員,應被視為公共場所,在其中故意裸露身體的行為違背公序良俗;而后者可能對公民的財產安全造成威脅甚至損害。二者均會擾亂正常的公共秩序,對其進行規制將對維護航空秩序大有助益。
  (二)我國航空保安立法的不足與完善進路
  當下,我國已形成較為完善的防范和打擊非法干擾民用航空安全行為的國內法,有關航空保安的法律法規較多。事實上,在為數眾多的航空保安法律法規中,占據“半壁江山”的卻是行業規章和規范性文件,且大多由國家民用航空局發布。在這些法律文件中,立法機關嚴格遵循立法程序制定和頒行的法律僅有3部,且無一采用統一單行立法模式,懲治范疇存在局限性。根據國際和國內航空保安的新形勢和新問題,結合國際立法,我國現行保安立法仍有許多問題亟待解決。
  1.如前文所述,國際民航組織在《關于涵蓋新的和正在出現的對民用航空的威脅的法律措施的研究》中制定公布了7種最新的犯罪手段,我國《民航航空安全保衛條例》僅對其中4種有所規定,而忽略了對“濫用民用航空器作為武器”、“使用便攜式防空導彈”進行攻擊和“在空中和地面的自殺式攻擊”作出規定。這三類新型犯罪行為給國內民用航空業帶來了嚴峻的挑戰,雖然在現階段暫時不會出現高發態勢,但始終是威脅航空安全的一大“毒瘤”,迫切需要立法機關作出積極的反應和有效的應對。另外,《北京公約》明確規定,在威脅可信時,非法或故意地威脅實施公約所規定的罪行便構成犯罪,但我國航空保安法律法規及規章并未將此納入制裁范圍,這將減輕對民用航空安全犯罪的懲治效果。
  2.在不循規與擾亂性行為方面,我國航空保安法仍需改進。對于不循規旅客行為,我國雖然將其囊括于航空保安法的適用范圍中,但缺乏精確定義。對此,立法機關可以斟酌、吸收2002年《關于處理不循規/有破壞性行為的旅客的法律指導材料》中有關“不循規或擾亂性乘客”科學合理的規定,彌補現行國內航空保安法中的空白和不足。
  此外,我國航空保安法還缺少對機組人員不循規和擾亂性行為的法律規定。如前文所述,隨著非法干擾行為主體的多元化,機組人員也極有可能實施危害航空安全的行為,從而危及飛行安全,挑戰航空安保。在此情勢下,我國應及時更新航空保安現有規定,將“機組人員不循規和擾亂性行為”納入法律懲治范疇,在此框架下細化和構建犯罪行為類型并確立不同罪名,適時加強航空保安立法工作,提高立法質量和水平。
  3.從現實因素以及犯罪現場五花八門的非常規情況來看,中國在借鑒國際航空保安立法修正和完善罪名的基礎上,有必要研究將共同犯罪、無刑事責任能力人犯罪和犯罪的未完成形態(未遂、中止犯罪)納入法律規定的可行性和必要性。一方面,我國航空保安法已有對共犯和犯罪未遂的懲治規定,但從列舉的條文中不難看出,這些法律規定都是學者以文意解釋的方式在理解和剖析的基礎上通過總結得出的,而非法律明文規定。另一方面,對中止犯罪以及無刑事責任能力人犯罪的懲處,因我國航空保安法沒有明確規定,法官只能依據《刑法》的總則部分裁量刑罰。這兩方面的不足都造成法官在行使自由裁量權斷案量刑過程中沒有明確法律依據,法官只能通過自身的理解和判斷確定刑罰,除了可能導致司法權力的濫用,有礙于被告合法權利和人權的保障之外,也可能導致對犯罪分子懲處力度不夠而使違法現象屢禁不止。因此,我國航空保安法應對上述三部分的內容在權衡利弊下進行合理規定,形成較為完備的、有實踐意義的航空保安刑法體系。
  4.犯罪行為類型的結構完善。第一,非法干擾行為,學界普遍認為包括違反國際國內刑法的重大暴力性犯罪(如劫持或炸毀航空器等恐怖主義活動)和不循規旅客行為(可能危及飛行安全的行為和擾亂航空秩序的行為)。①二者雖本屬一派,但各自危害程度、侵害對象和實施場所等都不盡相同,按其性質和危害后果理應區別立法,分別設置不同的刑事和治安管理處罰,使體系架構趨于完善。我國將二者混雜,一概確立在不同層級的法律當中,需逐條解讀才能鑒識具體類別,不易檢索和查詢,有礙司法審判。
  第二,有關“罪名”龐雜、缺乏體系化的法律規范,零散地分布在不同法律法規當中,難免出現內容重疊和沖突。例如,《民用航空安全保衛工作規則》和《國家民用航空安全保衛規劃》等航空保安工作綜合類立法文件就有6份,其中僅《民用航空安全保衛條例》于2011年進行了修正,其他法律文件自實施以來均未及時修訂和完善。①條文的繁瑣和滯后將直接造成立法資源浪費和具體司法操作“低效率”現象,而健全的單行法規可以有效減少法院高額的司法成本和“法官找法難”的現象,有益于公眾普法和當事人權益的維護。
  綜上所述,基于維護司法公正和實現司法高效的考量,我國航空保安法應整理和歸納法律法規中有關航空保安方面細枝末節的規定,汲取現代國際公約中的突破和創新之處,將其分門別類地整合,形成調整“民用航空安全保衛活動所產生的各種社會關系”的單行航空保安法,②如此將有助于法官快速查閱和研讀法律文本,依法履行職責。借助單行法的頒布,從而細化和補充以《民用航空法》為核心的三部上位法,立法的針對性和體系性也得以增強,對建設專門的航空保安法律體系起到至關重要的作用。
  值得一提的是,立法機關對航空保安領域,甚至航空法整體關注和重視程度不高。航空保安與國家利益和社會安全息息相關,相關部門機構應給予足夠重視,否則立法的缺失和不足將會引起危害國內民航業和公民財產及人身安全的嚴重后果,也有違我國簽署和加入國際公約之本意。
  四、結 語
  《東京公約》和《蒙特利爾公約》等一系列公約和議定書為航空保安法的理論研究奠定了良好的基礎,而《北京公約》、《北京議定書》和《蒙特利爾議定書》則是在航空安全新形勢下,對國際航空安全規則現代化、一體化和法治化發展的新成果。這一系列有關航空保安的公約體系是國際航空法專家集體智慧的結晶,對規制有損正常航空活動的非法干擾行為,遏制當今國際社會恐怖主義的猖獗事態,促進航空業健康平穩地向前發展起到重要作用。相比之下,我國有關航空保安法的研究相對薄弱,立法滯后,缺乏系統性和一體化,無法滿足當前航空安保嚴峻形勢的需要。因此,我國應積極吸收國際公約和各國立法的有益成份,加強航空保安法的立法工作和理論研究,完善航空保安法律體系,以推進我國民用航空事業穩步發展。

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